特别的两会：后新冠时期的中国秩序

  中国最为重要的年度政治会议一一全国两会5月28日落幕，这一次中国放弃了数十年来每年都设立的经济增长目标，并进一步增加了政府举债。

  随着新冠疫情带来的世界政治与经济冲击波一浪接一浪，推迟至5月召开的中国两会无疑是全球关注的焦点。作为洞察中国政治变化的重要风向标，今年的两会注定不寻常。

  在这次改革开放以来召开最晚、会期最短的会议上，政府承认在新冠疫情大流行期间重启经济存在困难。与2019年的“高质量发展”要求相比，今年的经济工作以“稳就业保民生”为主。

  5月22日，国务院总理李克强在人民大会堂向现场近3000名人大代表、列席会议的2000多名政协委员以及旁听的各国驻华使节作了政府工作报告。

  李克强承诺，以限制通货膨胀和失业率为目标，帮助减轻经济下行造成的影响。

  李克强说，政府在抗击新冠病毒疫情中取得了“重大战略成果”，全国人民都付出了艰苦卓绝的努力与牺牲，这“十分不易、成之惟艰”。但“我们也付出巨大代价”，他说，“一季度经济出现负增长，生产生活秩序受到冲击，但生命至上，这是必须承受也是值得付出的代价。”

  与此同时，会议也向世界发出了信号，那就是中国共产党将会以更大的决小捍卫自身权威，自信地走出这场危机。

  “当前和今后一个时期，我国发展面临风险挑战前所未有。”李克强说。“但我们有独特政治和制度优势、雄厚经济基础、巨大市场潜力，亿万人民勤劳智慧。”他强调，中国的发展必将充满希望。

不设GDP增速目标

  当天的开幕式重头戏，仍然是按照以往惯例由国务院总理作年度政府工作报告。不过，相较于以往历年政府工作报告，李克强这次宣读工作报告的时间大幅缩短，从之前的1小时40分钟左右压缩至1小时。

  内地媒体称，这是改革开放以来篇幅最短的一份政府工作报告，全文仅1.05万字，较往年的近2万字大幅缩减。而且，与会代表都发现，李克强在读这份工作报告时语速明显快于往常。

  相较于往年，这份姗姗来迟的“压缩版”报告并非“年度”报告，而是大幅压缩了常规性内容，反而对于中国如何应对疫情以及走出“后疫情时代”的危局着墨颇多，内容几乎都是围绕疫情困局调整年度预期和政策手段。“这事实上是一份跨度一年半的年度政府工作报告。”有评论者称。

  因为面临内外部环境的严峻困难局面，这份报告首次没有为经济增长速度设定目标值，报告中对GDP目标是这样表述的：综合研判形势，我们对疫情前考虑的预期目标作了适当调整。需要说明昀是，我们没有提出全年经济增速具体目标。

  这样的提法，在近年来的政府工作报告中，还是第一次。

  对此，李克强解释说，“主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，中国发展面临一些难以预料的影响因素。”他表示，这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”“六保”。

  中原银行首席经济学家王军认为，“（这样安排）凸显了宏观调控的底线思维和更加重视风险管理的新思路，可见在疫情冲击和外部不确定性持续上升的背景下，中国经济形势之严峻，已经要到了我们可以容忍的底线。”

  当然，没有提出具体增速目标，并不是说没有发展目标。“未来只要疫情过了，我们的潜力、增长空间、可用的政策手段都还在。所以我相信，我们还是会维持比较高质量的经济发展态势。”全国政协委员、北大国家发展研究院名誉院长林毅夫在接受媒体采访时表示。

  为应对当下的社会经济颓势，首先是要稳定住局势，保证好“兜底”。

  当天，李克强宣布将中国年度财政赤字率上调到3.6%以上，规模比2019年增加1万亿元。这对中国来说是一次不小幅度的增长，因为受限于国际通例3%财政赤字红线的限制，中国财政赤字率水平很少超过3%，2016年、2017年赤字率均为3%，2018年赤字率为2.6%，2019年提高到2.80k。

  对提高赤字率的担忧，主要在于钱的流向。2008年四万亿计划，大量投资推高楼市泡沫，出现建好却无人问津的“鬼城”，同时造成钢铁水泥等产能过剩，刺激计划虽稳住短期经济，但带来大量浪费，还推高了整体金融风险。

  对于此种担忧，李克强回应称，“过去我们说过，不搞大水漫灌，现在还是这样，但是特殊时期要有特殊的政策，我们叫作放水养鱼。”他解释，“没有足够的水，鱼是活不了的。但是如果泛滥了，就会形成泡沫，就会有人从中套利，鱼也养不成，还会有人浑水摸鱼。”所以，我们采取的措施要有针对性，也就是说要摸准脉下准药。不论是筹钱或者说钱从哪里来，用到哪里去，都要走新路。

  报告中对投资方向，也称要注重“两新一重”建设，即新基建、新城镇化和重大工程。其中“新基逢”特别列明了发展5G、建设充电桩、推广新能源汽车等项目。资金安排主要是1.6万亿新增地方政府专项债，以及一部分国债资金，总规模大概2万亿。

  与不设GDP具体增长目标相对应的，还包括“稳”字当头、“保”字当头的经济基调。即在原本“六稳”一一稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期重要提法的基础上，增加“六保”一一保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

民生保障首重“纾困”

  2020年是中国“脱贫建小康”计划的收官之年。不过，李克强总理在两会答记者问时，透露出中国底层民众的经济窘境，引起关注。

  5月28日，李克强在全国人大记者会上表示，中国人均年收入是3万元人民币，但有6亿人每个月的收入也就1000元。1000元在一个中等城市可能租房都困难，现在又碰到疫情。

  中国官方数据显示，第一季中国经济下降6.8%，1至4月份主要指标仍处在下降区间。这是中国自上世纪90年代以来最低的数字。

  李克强当天提到，现在低保、失业保障、特困救助等人员大概一年6000万人左右，预计今年人数会增加较多。

他举了一个例子：“这几天我看中国政府网上的留言，大概三分之一都是谈就业的。其中有一位农民工说他50多岁了，在外打工30多年，每年如此，但今年还没有找到工作，全家都陷入困境。还有一些个体工商户，已经歇业几个月了。一些外贸企业现在没有订单，影响员工就业。对他们的困难，我们要给予救助，但是从根本上说，还是要帮助他们就业。中国有9亿劳动力，没有就业那就只是9亿张吃饭的口，有了就业就是9亿双可以创造巨大财富的手。”

  困难空前严峻，而李克强也没有回避，以8个字“疫情之后，民生为要”皮答。他表示，就业是最大的民生。保就业、民生和企业将有助于今年实现有力的正增长，并让经济发展保持稳定。

  政府工作报告中的举措，包括发行特别国债、扶持中小微企业等等，最重要也是最根本的，就是保就业。而“六保”中的第一保，也是保居民就业。

  在今年政府工作报告中，“保”是出现频次最高的词，共出现85次。

  李克强在5月28日答记者问时说，我们推出的规模性政策叫作纾困和激发市场活力，它注重的是稳就业、保民生，主要不是依赖上基建项目。“我们的规模性政策资金，允许基层用于减税降费，而且允许用于为企业减房租、贴利息。”

  他还着重强调政策资金必须“直达”：直达地方、直达基层、直达民生。“资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。”他说，“省里面也就是‘过路财神’。”

  直达资金包括1万亿特别国债以及新增的1万亿财政赤字，共2万亿。

  政府筹措的另一大块民生保障资金，包括社保费减免、失业保险结存、国有商业银行让利、自然垄断性企业降价等，数额大概是直达资金的两倍。李克强说，钱是可以生钱的。这些用之于民的钱，可以创遣新的财富，“但也要避免起重脚，扬起尘土迷了后人的路”。

  困难异常严峻的情况下，“零工经济”也被李克强特意提及：“回想改革开放之初，大批知青返城，就一个‘大碗茶’解决了多少人的就业。我们西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。”

  5月25日，新华网旗下《新华每日电讯》发表文章，高调宣传此次两会上一个有关重启“地摊经济”的议案。5月26日晚间播出的央视新闻联播介绍，中央文明力宣布，在今年“全国文明城市”测评指标中，明确不再将占道经营、马路市场、流动商贩列为考核内容，鼓励辅导摊商设点。

  最近一段时期，成都、许昌、杭州等地已经开始为“马路经济”“地摊经济”松绑。成都设置了上千个临时占道摊点。许昌开放一批背街小巷开启马路道牙摊点。杭州也开放了部分街道。陕西也出台了相关政策。

  如果后续经济指标不见向好，中国不排除出台更激进的财政刺激计划。

  李克强在5月28日记者会上承诺，如果环境需要，还会出台更多政策。他说，“如果经济方面或其他方面再出现大的变化，我们还留有政策空间，不管是财政、金融、社保，都有政策储备，可以及时出台新的政策，而且不会犹豫，保持中国经济稳走运行至关重要。”

政府财政支出压减50%

  基本民生支出增加了，政府财政一般性支出则必须坚决压减。李克强在政府工作报告中提出，各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非冈IJ-陛支出压减50%以上。各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。

  5月22日财政部提请大会审议的财政预算报告中也提到，中央政府部门带头过紧日子，中央本级支出下降0.2%。地方财政也要大力压减一般性支出，继续压减“三公”经费，严控会议、差旅、咨询培训、论坛展会等经费。

  这种中央本级预算支出同比负增长的财政安排，在近几年都不曾出现过。此前几年，中央本级预算支出安排均保持6.5%以上的增长，有些年份甚至超过10%。

  “以前很少出现这样的情况。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，此前全国财政收入增长明显，这种情况下，各项事业要发展，财政支出也保持持续性的增长。今年，新冠疫情防控给经济发展带来挑战，财政收入也出现明显下降，中央政府压减本级财政支出，腾挪出的财政资金可以更多地用于“六保”。

  地方政府也不例外。事实上在两会召开之前，很多地方已经在压缩开支，力度各不相同。不过，地方已经连续多年较大幅度愿减一般性支出，削减的空间越来越小。因此，中央政府今年加大了对地方政府财力的支持。

  政府工作报告显示，2020年政府的债务收入为赤字3.76万亿元、专项债3.75万亿元、特别国债1万亿元，总额度超过8.5万亿元。这其中，特别国债1万亿元、专项债3.75万亿元、地方赤字9800亿元、赤字增量1万亿元，全部是地方支出。

  也就是说，在2020年，共有超过8.5万亿元债务收入中的6.7万亿以上属于地方财力。其中，占据一半以上的专项债和部分特别国债部分属于基建投资支出。与2019年相比，2020年专项债规模继续扩大，提高了专项债做资本金的比例。

  不少地方年初公布的一般性支出压减幅度，多数在5%以上，一些地方超过10%。在突如其来的疫情冲击下，近期地方压减幅度加码。无论是财力雄厚的北京、广州、浙江等地，还是西部的四川、东北的黑龙江等地，均明确要求进一步压缩一般性支出。

  在缓解收支矛盾的众多举措中，削减一般性支出是近些年地方的共同选择，财政部年初发文，要求各地压缩今年一般性支出。一般性支出是相对于重点支出和刚性支出而言的，包括会议费、培训费、公务接待费、维修费、公务用车维护购置费等十多个支出一级科目。

  在政府削支计划中，黑龙江十分抢眼。4月19日，黑龙江省政府办公厅公布《关于建立2020年财政支出预算管控清单的通知》，严禁8类支出，其中包括不出台新增津贴补贴和奖金政策，不新增编制外用人等。

  黑龙江压减一般性支出力度也很大。在年初已对非刚性、非重点项目支出压减18%，公用经费压减15%，办公用房继修压减20%的基础上，细化并加码压减力度。比如因公出国经费、公务接待费压缩60%，会议费、培训费、国内差旅费压缩50%，公务用车运行维护费、办公用房维修费压缩40%，印刷费、办公用品购置费压缩30%，预算执行中一律不追加新的支出预算。

  “去年做预算的时候，还没有考虑疫情的因素，但是想着今年财政会很困难，做预算的时候就压过很多轮，不少预算单位‘油’都压出来了。”东部地区一位财政局预算人士透露，他手里负责几个部门的预算，最厉害的压缩掉了九成，有的项目甚至已经直接砍掉，现在又要全面压缩，他也不知该怎么办了。

  该人士表示，现在的要求是刚需不能压，上半年拨出去的也不算。从6月开始之后的支出，压了50%，若是从年初开始算的话，压缩了30%。尚未拨出的款全部收回，除去刚性和应急的，剩下没有拨出去的，全部压缩50%。“这是这么多年来，预算压得最厉害的一次。”这位人士说。

通过涉港重磅《决定》

  除了《民法典》，此次两会还通过了一个重磅文件-“全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定”（下称《决定》）。5月28日，这项《决定》通过时，会场传出掌声。

  《香港商报》称，《联决定》的通过意味着全国人大常委会获得授权，将根据香港具体情况，制定“香港国安法”，并将法例纳入《基本法》附件三，在香港实施。

  香港自去年6月因为“修例风波”引发大规模抗议，从上百万人的和平游行逐步演变成多场街头暴力警民冲突，港府撤回条例草案，但民间诉求演变成更广泛的民主诉求和追究警队责任，数以千计的人因袭警、非法集结、暴动等罪名被捕。

  全国人大常委会委员谭耀宗接受媒体采访时表示，这次立法并非“突如其来”，香港过去一年发生很多“挑战国家安全”的例子，可交由人大会议研究如何处理。他认为，这次是堵塞了香港在国家安全问题上的“漏洞”。

  谭耀宗强调，即使最终通过全国人大的机制完成立法，香港仍要做《基本法》第23条的本地立法工作，至于两者有什么不同，以及具体执行方法，未来会有所交代。

  “香港示威已触碰中央底线，中央也忍了很久。”5月27日，中国国务院港澳办主任夏宝龙对全体港区政协委员表示，中央已准备好抗击外部势力的干预，又预计香港最近会受到冲击，甚至出现更坏情况，但都不会动摇中央落实《一国两制》和订立《港版国安法》的决心。

  而中国人大发言人张业遂5月21日在记者会透露，此次立法动议，去年就已明确提出。”国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是包括香港同胞在内全国各族人民的根本利益所在。”他说，在去年的第十九届四中全会上，已明确提出要建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。

  他强调，香港是中国不可分离的部分，全国人大作为最高国家权力机关，“根据新形势和需要行使宪法赋予的职权”，从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制，坚持和完善“一国两制”制度体系，是完全必要的。

  香港行政长官林郑月娥5月28日发表声明，欢迎中国人大通过有关《决定》，并称港府会配合尽早完成立法工作。

  5月30日，林郑月娥在Facebook发文称，“一国两制”是已故邓小平先生的划时代构想，是在维护国家的统一和领土完整、保持香港繁荣和稳定的前提下，考虑到香港的历史和现实情况，最大程度地保留香港的特色和优势，让香港市民的原有生活方式维持不变。

  对于有香港资深法律界人士表示“港区国安法”违反邓小平治港方针的说法，她表示，此说法漠视了“一国两制”的初心，同时，她引述邓小平在1987年会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的一段重要讲话予以反驳。

  林郑月娥引述邓小平的讲话称，“切不要以为香港的事情全由香港人未管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。”“如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。”